Административное процессуальное законодательство: обсуждаем «болевые точки»

Сергей Кругляков

Председатель президиума

Родился 17.03.1953 г. в г. Фрязино Московской области. Окончил Саратовский юридический институт им. Д.И. Курского по специальности «правоведение». После окончания вуза работал следователем ГУВД Москвы, а после перехода на хозяйственную работу возглавлял юридические отделы ряда райпищеторгов столицы и юридическую фирму «Мосторгюрсервис» при Мосгорторге, а затем – при Департаменте потребительских услуг правительства Москвы. Чтобы получить практический хозяйственный опыт и углубить свои знания в области корпоративного права, на протяжении десяти лет работал директором крупного столичного гастронома, был президентом АО «Универсалоптторг» и председателем наблюдательного совета банка, а также являлся соучредителем и активным членом Лиги предпринимателей торговли Москвы. Получив практические знания в области управления различными коммерческими организациями, Сергей Юрьевич понял, что ему интереснее не руководить конкретной компанией, а оказывать правовую помощь различным предприятиям. С 1998 г. занимается адвокатской практикой, являясь заведующим Московской областной юридической консультацией Международной коллегии адвокатов «Санкт-Петербург». В 2003 г. возглавил Московскую коллегию адвокатов «Единство».

21 мая 2013 г. Госдума приняла в первом чтении проект № 246960–6 Кодекса административного судопроизводства РФ. В соответствии с ним предлагается закрепить в отдельном законе нормы, регулирующие правила рассмотрения судами общей юрисдикции дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. О том, зачем нужен этот законодательный акт, как он повлияет на деятельность предпринимателей и адвокатов, мы беседуем с председателем президиума Московской коллегии адвокатов «Единство» Сергеем Юрьевичем Кругляковым.

Сергей Юрьевич, почему назрела необходимость в принятие данного законодательного акта?

Ответ на этот вопрос далеко не прост, хотя безусловно развитие административного законодательства в целом и административного судопроизводства в частности является актуальной проблемой для нашей страны.

Указом Президента РФ № 278 от 03.04.1997 г. еще в 1997 г. администрации Президента и Правительству РФ было поручено принять участие в разработке Государственной Думой проектов Административного кодекса РФ и Административно-процессуального кодекса РФ, которые бы заменили материально-процессуальный КоАП РФ и создали надлежащую базу административного законодательства.

Действительно, в уголовном праве есть Уголовный кодекс РФ, который определяет уголовную ответственность за различные виды правонарушений, и Уголовно-процессуальный кодекс РФ, который регулирует процессуальную деятельность дознания, следствия и суда по рассмотрению этих дел. В гражданском и хозяйственном праве — Гражданский кодекс РФ и два процессуальных кодекса — Гражданский процессуальный и Арбитражный процессуальный кодексы РФ. И только Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП) является материально-процессуальным и судопроизводство по нему включено в ГПК и АПК РФ или содержится в действующем Законе РФ 1995 г. " Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и иных законодательных актах.

В связи с указанным большинство практикующих юристов считало, что унификация административного законодательства с иными видами законодательства, даже без создания специальных административных судов, является объективной необходимостью и станет основой для реальной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, предпринимателей, да и не только их, а любых коммерческих и некоммерческих организаций.

Как не прискорбно об этом говорить, но поручение Президента РФ за истекшие 5 лет не исполнено и вместо этого мы имеем постоянные изменения в материальную часть КоАП РФ, отдельные изменения в 4-й раздел этого кодекса, регулирующий производство по делам об административных нарушений и по одному разделу в ГПК И АПК РФ. Принятый же Госдумой в первом чтении проект Кодекса административного судопроизводства является не процессуальным кодексом, а надуманной пародией на него, совершенно не затрагивающей наиболее проблемную часть КоАП РФ и производство в Арбитражных судах по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, а перенесение части положений из ГПК РФ в новый Кодекс административного судопроизводства с сохраненной подсудностью для судов общей юрисдикции. Вот таким странным образом у нас развивается административная реформа и возникает ее нормативно-процессуальное обеспечение.

К чему это приводит?

Кодекс административного судопроизводства в том виде в котором он предлагается к принятию нисколько не улучшит защищенность граждан, предпринимателей и юридических лиц, т. к. административная нагрузка на них усиливается практически ежемесячно что видно из дополнений в положения КоАП РФ, а процессуальная защищенность не изменяется, что противоречит смыслу объявленной административной реформы.

Любой практикующий адвокат уверен, что именно слабость и узость процессуальных возможностей КоАП не дает возможности в полной мере защищать права граждан и предпринимателей. Поэтому, сейчас у нас защита интересов по административным правонарушениям производится эпизодически и всегда на стадии, когда человека, предпринимателя или организацию уже привлекли к этой ответственности.

Почему?

Любая сфера жизни и деятельности, в которой живет человек и работает предприниматель, регулируется комплексом нормативных актов и базовым законом, устанавливающим ответственность за допущенное нарушение является КоАП. Например, есть транспортное, таможенное, водное, земельное, лесное законодательство и пр., однако административная ответственность за нарушения в этих и других сферах установлена КоАП.
Согласно КоАП все органы управления какой-либо сферы деятельности имеют право осуществлять всю процессуальную деятельность — возбуждать дела, их рассматривать и привлекать к административной ответственности. Например, таможенная служба — за таможенные правонарушения. Она самостоятельно возбуждает дела об административном правонарушении, рассматривает их и выносит соответствующие постановления по привлечению к ответственности. Таким образом, за небольшим исключением, только судебное обжалование уже состоявшихся постановлений о привлечении к административной ответственности выходит за пределы КоАП и регулируется ГПК И АПК РФ, а с принятием нового Кодекса административного судопроизводства только вместо ГПК РФ будет применяться этот новый Кодекс. Таким образом, реально с принятием нового Кодекса для граждан и предпринимателей ничего не меняется, т. к. этот Кодекс не является Административно-процессуальным кодексом РФ, предусмотренным поручением Президента РФ, который должен был являться неотъемлемой частью административно-правовой реформы и включать в себя всю процессуальную деятельность, в т. ч. и входящую в КоАП.

Узость процессуальной части КоАП и практика взаимоотношений адвокатов с органами по привлечению к административной ответственности позволяют сделать печальный вывод, что в настоящее время реально адвокат имеет возможность защищать права граждан и предпринимателей только в суде, а на стадии привлечения к административной ответственности это фактически нереально. Так, те же таможенные органы адвокатов или иных представителей на досудебной стадии практически не воспринимают, в удовлетворении их ходатайств постоянно отказывают, а экспертизу проводят только в своей ведомственной экспертной организации. Аналогичное положение сложилось и у других органов управления в иных сферах деятельности.

Именно поэтому до настоящего времени подавляющему большинству граждан и предпринимателей было легче заплатить штрафы. Но за последние годы они неоднократно корректировались в сторону значительного увеличения — максимально от 50 до 1,0 млн. руб. или трехкратного размера стоимости товаров или транспортных средств для юридических лиц, а также с конфискацией предметов административного нарушения; от 5 до 100 тыс. руб. для руководителей, а также их дисквалификации до 3-х лет. Безусловно, что даже усредненное применение таких последствий может негативно повлиять на имущественное положение некоторых категорий организаций, в частности малых предприятий, а дисквалификация руководителей может явиться причиной краха любого бизнеса. В результате, чтобы не допускать нарушений бизнесмены вынуждены заниматься изучением той массы законов и подзаконных актов, которые существуют в их сферах деятельности. Но им на это не всегда хватает времени и знаний, а из-за отсутствия практики наиболее сложными для них являются именно процессуальные вопросы, тем более, что существующая практика административного процесса отличается исключительной кабальностью для привлекаемого к этой ответственности. Поэтому у предпринимателей появилась реальная потребность в юридической защите по подобным делам. Незнание регулирования своей сферы, положений об административной ответственности за нарушения приводит к тому, что предприниматели сталкиваются с проблемой, когда их уже наказывают. Вернее, до определенного момента они не считают проблему проблемой.

Считаю, что Правительство и Госдума пошли по неправильному пути и уклонились от принятия качественного Административного и Административно-процессуального кодекса РФ, предусмотренных административной реформой и практически сохранили неэффективное административное процессуальное законодательство, где новый Кодекс существующего положения не изменит, т. к. основная проблема состоит в некачественном досудебном процессуальном законе и разрозненности судов разрешающих аналогичные споры из административных и иных публичных отношений, имеющий свою особую специфику. В связи с изложенным считаю также, что назрела необходимость как в создании специализированных судов, которые будут рассматривать дела об административных правонарушениях, так и в законодательстве, которое предусмотрено поручением Президента РФ, а не в косметическом внесении изменений в существующие акты и отказе от принятия Кодекса, который в существующем положении ничего изменить не может.

Когда, на ваш взгляд, данная система будет сформирована? И как она повлияет на работу предпринимателей и адвокатов?

Раньше я думал, что к концу 2013 г. , а с 2014 г. начнут работать специализированные суды, но сейчас очевидно, что эти сроки существенно сдвинуться, т. к. пройдет значительное время, когда после анализа правоприменительной практики Правительство и Госдума поймут, что косметическими мерами решить комплексную основу административной реформы невозможно.

Что касается бизнесменов, то несмотря на нерешенный вопрос с Административно-процессуальным кодексом, они объективно придут к необходимости постоянного обращения к адвокату, как за консультациями, так и за правовой помощью уже с момента начала проверки. Это повлечет за собой специализацию адвокатов по видам экономической деятельности.

Сергей Юрьевич, вас можно назвать уникальным адвокатом, вы специализируетесь на многих отраслях права. Как вам это удается?

Когда имеешь 40-летний юридический стаж и делаешь выбранную профессию образом жизни, то волей-неволей становишься специалистом в большинстве областей хозяйственной деятельности. Сотни моих клиентов работают в различных сферах экономики, что заставило меня применять на практике почти все сферы законодательства.
Я как полиглот занимаюсь практическим решением вопросов во всех отраслях гражданского и хозяйственного права, поэтому для меня важна не сфера законодательства, будь то имущественный, корпоративный, таможенный, земельный спор, спор в области собственности и энергетики или бракоразводное дело, связанное с разделом имущества, а интересность каждого конкретного дела и его сложность в плане практического разрешения. Поэтому у меня практически отсутствуют простые дела, т. к. ко мне обращаются, когда не понимают каким образом разрешать уже возникший спор или когда он уже заведен в тупик. Поскольку я работал и следователем, то веду и уголовные дела в сфере предпринимательства, тем более, что практически все дела, связанные с защитой собственности или в корпоративной сфере в арбитражном суде, дублируются уголовными делами. Увеличение количества таких дел связано с тем, что изменениями в Уголовный кодекс РФ, внесенными в конце 2012 г. ст. 159 УК РФ «Мошенничество» стала подразделяться на мошенничество в кредитной и предпринимательской деятельности, что возвратило меня к ведения этих дел как одновременного специалиста в кредитной и предпринимательской деятельности, а также в УК и УПК РФ.

Какими качествами должен обладать хороший адвокат?

Хотя я противник таких понятий как плохой или хороший адвокат, однако считаю, что адвокат должен обладать аналитическим складом ума, способностью логически мыслить, умением выражать свои мысли в процессуальных документах и выстраивать понятную позицию по делу на основе нестандартных ходов, высокой работоспособностью, ответственностью и постоянным совершенствованием в своей профессии. Поэтому уже много лет несколько часов в день я посвящаю изучению изменений в законодательстве, практике правоприменения, ведь знание закона еще не означает, что ты выиграешь дело, нужно знать и правоприменительную практику. Постоянное развитие в своей профессии является неотъемлемой частью адвокатской деятельности, без этого нельзя качественно оказывать правовую защиту.

За годы работы адвокатом ни один из заказчиков от меня не ушел. Как правило, ко мне идут с наиболее сложными проблемами, за которые мало кто берется. Считаю, что из любой ситуаций можно найти выход. Я очень мало проигрываю в судах. Это связано с тщательной досудебной подготовкой. Не выхожу в суд, если понимаю, что тех доказательств, которые у меня есть, недостаточно для выигрыша дела. По тому количеству дел (15–20 ежемесячно), которые веду, со мной, пожалуй, мало кто сравнится из руководителей адвокатских структур.

Сергей Юрьевич, как вы относитесь к предложению президента об объединении Верховного и Высшего арбитражного судов?

Негативно. Считаю, что сложившаяся, нормально действующая на сегодняшнее время система судопроизводства (в зависимости от специализации: физические и юридические лица) является оптимальной, за исключением отсутствия качественной административной юрисдиции.

К чему может привести данное объединение?

Высшие суды как надзорная стадия судопроизводства практически прекратили свою работу: они рассматривают единицы надзорных жалоб от сотен тысяч. Все идет к тому, что они вообще перестанут заниматься надзорным судопроизводством эта функция перейдет к судам кассационной инстанции.